A tinta da 27ª Emenda mal estava seca quando o debate sobre a 28ª Emenda começou. Se aprovada, a muito debatida 28ª Emenda retiraria os estoques estaduais de proteção constitucional sob o 7º Prêmio NFC. Isto enquadra-se numa agenda de longa data. O PML-N, o PTI, o establishment e as instituições financeiras internacionais argumentam que Islamabad necessita de uma porção maior do conjunto divisível. Mas remodelar a distribuição vertical de recursos através de negociações opacas, pressões e manipulação política não é um ajustamento técnico. Isto desafia o núcleo do sistema federal do Paquistão e tem sérias implicações para a autonomia provincial, a coesão federal e o desenvolvimento humano.
Os proponentes da alteração apresentam três argumentos principais. Em primeiro lugar, argumentam que o 7.º Prémio NFC transferiu uma parcela desproporcionalmente grande do conjunto divisível para os estados, sem uma transferência proporcional das responsabilidades de despesas. Em segundo lugar, argumentam que o acesso fácil às transferências federais cria um “risco moral”, diminuindo assim os incentivos dos estados para expandirem as suas bases tributárias. Terceiro, o governo estadual fez poucas melhorias nos serviços públicos, acusando-o de desperdício e de gastos politicamente motivados em coisas como salários e programas de desenvolvimento discricionários.
Algumas destas preocupações não são totalmente sem mérito. No Baluchistão, por exemplo, os orçamentos de desenvolvimento são formulados e implementados quase inteiramente com base em considerações políticas. Com o tempo, as despesas de desenvolvimento tornaram-se altamente ineficientes, com os legisladores estaduais a assumirem o controlo total do ciclo de gestão das finanças públicas, utilizando fundos de desenvolvimento para a corrupção, o clientelismo e bens estritamente direcionados, em vez de reforçarem os serviços públicos. Práticas semelhantes, em graus variados, provavelmente ocorrerão em outros estados.
No entanto, as dificuldades financeiras do Paquistão já existiam antes mesmo da atribuição do 7º Prémio NFC. Simplesmente cortar as alocações estatais não resolverá o problema. Os problemas mais graves incluem a estagnação da produtividade, uma base tributária estreita e mal documentada e a incapacidade de criar capacidade institucional para captar novas fontes de receitas. Na verdade, tanto a federação como os estados tiveram um desempenho inferior na expansão das suas redes fiscais. Os rácios de impostos públicos em relação ao PIB de ambos os governos diminuíram nos últimos anos, reflectindo fraquezas estruturais profundamente enraizadas.
O Paquistão também não se pode dar ao luxo de exercer mais pressão sobre as despesas sociais. O país já está atrás dos seus pares regionais em indicadores-chave de desenvolvimento humano. A redução das contribuições estatais prejudicaria directamente a sua capacidade de investir na educação, saúde e protecção social. A experiência tem demonstrado que quando mais recursos são investidos nos centros, estes tendem a ir para a defesa e para subvenções centradas na elite, em vez de salas de aula e clínicas. Províncias mais pequenas, como o Baluchistão e Khyber Pakhtunkhwa, já atribuem grandes porções dos seus orçamentos à segurança, incluindo subsídios para agências federais de aplicação da lei que procuraram o apoio de exércitos privados. No Baluchistão, por exemplo, pensa-se agora que os gastos com a lei e a ordem excedem os gastos com a educação e a saúde, e aumentaram muito mais rapidamente do que qualquer um dos dois nos anos desde a 18ª Emenda. Novas reduções na participação do Estado no conjunto divisível empurrariam o desenvolvimento humano ainda mais para baixo na lista de prioridades nacionais.
Em vez de reduzir as transferências, uma abordagem mais promissora consiste em redesenhar os quadros fiscais para recompensar o desempenho.
Em vez de reduzir as transferências, uma abordagem mais promissora consiste em redesenhar os quadros fiscais para recompensar o desempenho. A introdução de indicadores baseados no desempenho nos critérios de alocação horizontal poderia facilitar melhor as melhorias tanto na mobilização de receitas do Estado como nos indicadores socioeconómicos. Ao associar algumas transferências fiscais a melhorias nos principais indicadores sociais e a esforços fiscais credíveis, as alterações propostas abordariam directamente o risco moral inerente às transferências incondicionais, ao mesmo tempo que aproximariam a tomada de decisões das pessoas. Os Estados que expandam as suas bases tributárias e tenham melhor desempenho no domínio social poderiam ser incentivados a receber uma parcela maior de recursos incrementais.
Por outro lado, as ineficiências nas despesas locais não justificam automaticamente um regresso ao controlo centralizado. Não há garantia de que os gastos federais no sector social serão mais eficientes, equitativos ou isolados do clientelismo. A própria pasta de desenvolvimento de Islamabad tem sido frequentemente criticada pela fraca disciplina fiscal e por projectos com motivação política. O impacto limitado das despesas de desenvolvimento reflecte a economia política orientada para o clientelismo que opera tanto a nível federal como a nível estadual. Um relatório recente do FMI destaca estas fraquezas sistémicas de governação e a corrupção persistente. A recentralização simplesmente reproduziria centralmente estas distorções, enfraquecendo a propriedade estatal da prestação de serviços.
Além disso, há uma necessidade urgente de o governo federal se retirar de áreas já delegadas na Constituição. A pressão fiscal é ainda exacerbada pela insistência de Islamabad, desde a 18ª Emenda, em manter grandes ministérios e programas em áreas como a saúde e a educação, cujos mandatos deveriam limitar-se principalmente à coordenação. Da mesma forma, o governo federal gasta recursos significativos do PSDP federal em projetos de “natureza rural”. Uma revisão de 2023-24 pela Comissão de Planeamento revelou que os projetos orientados para o estado representam um terço do total do PSDP federal. O Centro também financia mandatos locais que não o PSDP através de programas verticais como a poliomielite, aumentando ainda mais o seu fardo. Islamabad está assim a tentar levar a cabo uma tarefa que está para além do seu mandato constitucional, ao mesmo tempo que cita o stress fiscal como uma justificação para recuperar o fardo do Estado.
À medida que o debate sobre a 28ª Emenda ganha força, o Congresso deve considerar os efeitos a longo prazo da diluição ou eliminação das protecções constitucionais para as finanças do Estado. O 7º Prêmio NFC e a 18ª Emenda foram passos importantes em direção a um acordo federal viável. A engenharia fiscal, desde as taxas mantidas fora dos reservatórios divisíveis (petróleo) até ao ajustamento dos impostos sobre as vendas, já está a minar a credibilidade do Estado. Seria um grave erro não escolher uma solução através de uma controversa alteração constitucional. Uma política mais sólida seria reformar o sistema fiscal, aumentar a disciplina nas despesas federais e locais e incorporar critérios baseados no desempenho na fórmula das NFC, bem como na alocação de recursos entre organizações.
O autor é um especialista em políticas públicas e desenvolvimento do Baluchistão.
X: @rafiulahkakar
Publicado na madrugada de 3 de dezembro de 2025
